不少地方党政领导受片面政绩观的影响为推进项目建设缺乏政策调节供地不受限制土地利用粗放普遍存在低价出让以租代征等现象部分地区出现了少数不良企业假投资实圈地甚至以地骗贷等违法行为影响了投资环境由此也造成了土地资源的浪费和国有资产的流失严重制约了经济社会的全面协调可持续发展有悖于招商引资的真正宗旨

　　作者：王晓倩 来源：《管理观察》2011 年第 01 期

　　摘 要：本文旨在从绩效的角度，揭露招商引资过程中出现的相关土地问题，分析其产生 原因，提出合理建议，以引导在招商引资过程中正确合理利用土地资源，促进经济社会效益的 全面提升。

　　关键词：招商引资 土地资源 土地问题 效益

　　土地，是国民经济的基础性资源，科学合理使用土地，有效满足经济发展对土地的需求， 确保土地资源永续利用，是经济社会发展面临的重要课题。近年来，在地方党政领导干部经济 责任审计及相关审计调查中发现，招商引资过程中的土地出让及使用环节存在较多违法违规问 题。不少地方党政领导受片面政绩观的影响，为推进项目建设，缺乏政策调节，供地不受限 制，土地利用粗放，普遍存在低价出让、“以租代征”等现象，部分地区出现了少数不良企业 “假投资、实圈地”、甚至“以地骗贷”等违法行为，影响了投资环境，由此也造成了土地资源的 浪费和国有资产的流失，严重制约了经济社会的全面协调可持续发展，有悖于招商引资的真正 宗旨。

　　一、招商引资过程中的土地问题及其影响

　　（一）低价出让，造成土地资产流失

　　不少地方政府为了完成招商引资任务，引进项目，往往在供地价格上给予较大的政策优 惠。主要表现为通过签订补充协议以低于蕞低保护价甚至以零地价方式违规出让工业用地，或 以借款、政策奖励、配套费返还等名义变相减免土地出让金。如在对某经济开发区的审计调查 中发现，开发区管委会与多个项目投资商签订补充协议，约定供地价格，而协议价远远低于蕞 低保护价，部分商业用地土地出让金的返还比例高达 74%。违规低价出让土地，一方面影响了 地方政府土地出让金的真实性和完整性，甚至差额的土地成本还要地方政府来埋单。另一方面 导致了土地市场缺乏透明度和竞争力，违背了土地市场交易的公平性、公开性和公正性。

　　（二）未批先用，违反土地审批程序

　　目前，土地供求矛盾已经成为制约经济发展的一大瓶颈，而在招商引资项目用地上，有些 地方政府往往置是否有建设用地指标于不顾，通过“以租代征”等方式来解决用地供求之间的矛 盾。“以租代征”的方式，虽然规避了土地审批的程序，在短期内解决了用地指标紧张的问题，

　　但程序的不规范也给地方政府带来了巨大的风险。随着对非法用地处置力度地不断加大，违法 用地项目必须限期拆除，给地方政府带来了重大的损失。审计发现，部分项目因违法用地，地 方政府不仅为此受到了处罚，还赔付了项目单位大额的施工费、建筑物损失等。而项目拆除 后，这些土地一定时期内不能用于翻耕，造成了土地资源闲置，也损害了农民的切身利益。

　　有些地方政府往往抱着有项目就上的思想，而忽视了对项目单位资质以及项目本身的审 查。这一偏面追求招商引资政绩的倾向容易被一些不法分子利用，虚假注册公司，虚假投资项 目，获取地方政府的信任，骗取优惠政策，以获得土地使用权。而土地往往具有潜在的升值机 会和空间，不少投资商利用政府优惠政策，多圈地，少建设，将土地再行转让或抵押，以获取 转让差价或贷款，将国有资源变为企业获利的重要工具。“假投资、实圈地”、“以地骗贷”等行 为导致了国有资产的重大流失。如在审计调查时发现，某投资企业以建设“五金制品”和“纺织 生产”项目的名义分别成立两家公司，以外资的名义进入某地，低价取得土地，而后以土地抵 押借款，项目并未如期开工建设。后经了解，由于该企业长期拖欠银行贷款，致使土地被法院 判给银行，造成土地资源严重流失。

　　（四）监管不力，影响土地效益发挥

　　项目单位在获取土地使用权后，或因项目单位本身没有足够的综合实力或良好的社会信誉 而无力履行合同，或因规划设计不科学、不充分而被迫中断施工或延期施工，或因项目单位非 法占用土地，将土地使用权自行转让或抵押，土地资源闲置、浪费的现象普遍存在。而地方政 府普遍忽视对项目的后续管理，在约定时间没有开工建设，未收取土地闲置费，超过两年未动 工开发的未及时收回土地使用权，企业违法违规行为未及时被发现并制止，造成了土地资源的 严重浪费。如在审计调查中发现，某投资单位受让 11 万余平方米土地用于标准厂房建设，审 计人员现场察看项目建设情况，除了已建的一栋厂房外，未有继续开工建设的现象，大片土地 闲置。继续追查了解到，该投资单位已将公司股权转让给新股东，而后续事项尚未妥善处理， 政府部门也未采取相应措施。

　　（一）对领导干部的考核机制存在一定片面性。目前对领导干部考核往往只注重经济指 标，在招商引资方面，更多的是注重引进项目量、资金量的多少，而忽视引进的项目是否科 学、资金是否真实、引进方式与手段是否合法等等。如此倾向，容易领导干部片面的政绩观， 一味追求招商引资的数量，不顾其质量和效益，为了吸引投资项目，违规低价出让土地甚至 “零地价”出让土地。有时为了急于求成，不论投资商实力、信誉如何，一概盲目引进，造成投 资商鱼龙混杂，良莠不齐，甚至不惜以土地资源为代价，有意搞虚假招商。

　　（二）对招商引资的重要性缺乏全面的认识。招商引资，不论吸引了多少投资项目，注入 了多少资金，归根结底是要通过项目建设推进地方的经济社会发展。反映在土地问题上，通过 土地使用权的出让，以土地资源为载体，充分利用投资，建设新项目，开发新的经济增长点， 促进地方经济社会的发展，才能真正体现招商引资的宗旨。

　　（三）决策机制和程序缺乏一定的透明度。目前，国家已大力推行国有土地招拍挂制度， 并对土地出让的程序不断予以规范和完善。而地方政府为了招商引资，充分利用土地资源，在 供地价格和供地方式上出台优惠政策，土地已逐渐成为项目投资成功与否的重要筹码。而地方 政府对于招商引资过程中的用地问题并没有统一的规范和标准，决策权主要集中在少数领导手 中，价格决策不透明，少数人甚至个别人说了算，随意性较大，未能形成公开、公平、公正的 决策机制，影响了地方的投资环境。

　　三、完善招商引资用地行为的相关建议

　　（一）建立科学的领导干部考核体系，引导干部正确认识招商引资的意义，树立正确的政 绩观。对领导干部的考核，不能片面停留在经济指标和招商引资的数量上，更要关注质量、方 法及效果，并如实反映到对领导干部的考核机制中去。通过全面、科学的考核机制促进领导干 部观念的转变，只有观念转变了，才能从根本上杜绝为了数字搞虚假招商、违规使用土地等情 况的发生。作为领导干部，应全面贯彻科学发展观，树立正确的政绩观，正确认识招商引资的 重要性，把增加资本投入、促进地方经济的快速增长作为招商引资的头部要义，把蕞大程度地 发挥项目的经济效益、社会效益和环境效益作为招商引资的头部宗旨，把高质量的项目建设作 为招商引资的头部基础，在上述正确的政绩观和招商引资理念的指导下，坚持数量与质量并重 的原则，合理配置和使用土地资源，充分发挥土地资源对促进经济社会发展的重要作用，使招 商引资真正成为壮大地方实力，推动经济跨越发展的重要手段，真正做到招真商，引真资，真 发展。

　　（二）充分发挥市场在土地资源配置中的基础性作用，营造土地出让的竞争氛围。对于在 招商引资过程中涉及的土地出让问题，应全面实行招拍挂制度。为确保土地出让行为规范、有 序，应对用地位置、出让方式、合同价格、出让用途等信息进行公示。土地出让过程中，强化 竞争意识，坚持公开、公平、公正的原则，由纪检监察部门对土地出让全过程进行监督。公开 交易，阳光操作，接受全社会的监督。对于招商引资过程中土地方面的优惠政策，应在遵循土 地法律法规的基础上，结合地方实际，会同国土、规划、建设等有关部门共同研究确定，建立 一套内部会审、集体决策制度，必须避免个人说了算现象发生。只有充分运用市场手段配置土 地资源，并强化竞争意识，坚持集体决策，自觉接受监督，才能防止招商引资过程中土地资源 的浪费和国有土地资产的流失，充分发挥土地资源的使用效益。

　　（三）完善项目准入机制，重视对项目的后续服务和监管。对于投资企业，应由工商、税 务等相关部门对其注册资金、经营状况、纳税情况、社会信誉等认真审查，严格把关，对不符 合条件的投资企业，取消享受优惠政策，对于存在虚假注册，以投资为名，骗取优惠政策，套

　　取资金行为的所谓投资企业一律拒之门外。同时，应重视对土地出让后项目建设和运营情况的 跟踪管理，督促投资方严格按照批准的土地用途和土地出让合同约定的其他土地使用条件进行 建设，合理规划，及时开工，科学管理，对于因投资商自身的原因达不到协议约定的建设时间 造成土地闲置的，应按规定征收闲置费或收回土地使用权，重新合理配置土地资源，促使土地 和项目及时发挥效益。对于违法、违规、违约等行为，应及时制止，并作出必要的处罚。对因 规划调整、政策变化等原因造成的闲置土地，各有关部门应及时帮助用地单位解决存在的问 题，为项目地顺利建设创造有利条件。此外，还应加强各部门联动，建立联合动态监管机制， 实现信息共享，共同做好对项目建设情况的后续监管和控制。◆

　　王晓倩（1985-），女； 籍贯： 江苏省南通市；学历：本科，现在职称： 中级；工作单 位：江苏省南通市审计局；主要研究方向：审计与管理。

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