摘 要：本文旨在从绩效的角度，揭露 招商引资过程中出现的相关土地问题，分析 其产生原因，提出合理建议，以引导在招商 引资过程中正确合理利用土地资源，促进经 济社会效益的全面提升。 关键词：招商引资 土地资源 土地问题 效益 土地，是国民经济的基础性资源，科学 合理使用土地，有效满足经济发展对土地的 需求，确保土地资源永续利用，是经济社会 发展面临的重要课题。近年来，在地方党政 领导干部经济责任审计及相关审计调查中 发现，招商引资过程中的土地出让及使用环 节存在较多违法违规问题。不少地方党政领 导受片面政绩观的影响，为推进项目建设， 缺乏政策调节，供地不受限制，土地利用粗 放，普遍存在低价出让、“以租代征”等现 象，部分地区出现了少数不良企业“假投资、

　　实圈地”、甚至“以地骗贷”等违法行为， 影响了投资环境，由此也造成了土地资源的 浪费和国有资产的流失，严重制约了经济社 会的全面协调可持续发展，有悖于招商引资 的真正宗旨。 一、招商引资过程中的土地问题及其影 响 低价出让，造成土地资产流失 不少地方政府为了完成招商引资任务， 引进项目，往往在供地价格上给予较大的政 策优惠。主要表现为通过签订补充协议以低 于最低保护价甚至以零地价方式违规出让 工业用地，或以借款、政策奖励、配套费返 还等名义变相减免土地出让金。如在对某经 济开发区的审计调查中发现，开发区管委会 与多个项目投资商签订补充协议，约定供地 价格，而协议价远远低于最低保护价，部分 商业用地土地出让金的返还比例高达 74%。 违规低价出让土地，一方面影响了地方政府 土地出让金的真实性和完整性，甚至差额的 土地成本还要地方政府来埋单。另一方面导 致了土地市场缺乏透明度和竞争力，违背了

　　土地市场交易的公平性、公开性和公正性。 未批先用，违反土地审批程序 目前，土地供求矛盾已经成为制约经济 发展的一大瓶颈，而在招商引资项目用地上， 有些地方政府往往置是否有建设用地指标 于不顾，通过“以租代征”等方式来解决用 地供求之间的矛盾。“以租代征”的方式， 虽然规避了土地审批的程序，在短期内解决 了用地指标紧张的问题，但程序的不规范也 给地方政府带来了巨大的风险。随着对非法 用地处置力度地不断加大，违法用地项目必 须限期拆除，给地方政府带来了重大的损失。 审计发现，部分项目因违法用地，地方政府 不仅为此受到了处罚，还赔付了项目单位大 额的施工费、 建筑物损失等。 而项目拆除后， 这些土地一定时期内不能用于翻耕，造成了 土地资源闲置，也损害了农民的切身利益。 审核不严，土地被非法占用 有些地方政府往往抱着有项目就上的 思想，而忽视了对项目单位资质以及项目本 身的审查。这一偏面追求招商引资政绩的倾 向容易被一些不法分子利用，虚假注册公司，

　　虚假投资项目，获取地方政府的信任，骗取 优惠政策，以获得土地使用权。而土地往往 具有潜在的升值机会和空间，不少投资商利 用政府优惠政策，多圈地，少建设，将土地 再行转让或抵押，以获取转让差价或贷款， 将国有资源变为企业获利的重要工具。“假 投资、实圈地”、“以地骗贷”等行为导致 了国有资产的重大流失。如在审计调查时发 现，某投资企业以建设“五金制品”和“纺 织生产”项目的名义分别成立两家公司，以 外资的名义进入某地，低价取得土地，而后 以土地抵押借款，项目并未如期开工建设。 后经了解，由于该企业长期拖欠银行贷款， 致使土地被法院判给银行，造成土地资源严 重流失。 监管不力，影响土地效益发挥 项目单位在获取土地使用权后，或因项 目单位本身没有足够的综合实力或良好的 社会信誉而无力履行合同，或因规划设计不 科学、不充分而被迫中断施工或延期施工， 或因项目单位非法占用土地，将土地使用权 自行转让或抵押，土地资源闲置、浪费的现

　　象普遍存在。而地方政府普遍忽视对项目的 后续管理，在约定时间没有开工建设，未收 取土地闲置费，超过两年未动工开发的未及 时收回土地使用权，企业违法违规行为未及 时被发现并制止，造成了土地资源的严重浪 费。如在审计调查中发现，某投资单位受让 11 万余平方米土地用于标准厂房建设， 审计 人员现场察看项目建设情况，除了已建的一 栋厂房外，未有继续开工建设的现象，大片 土地闲置。继续追查了解到，该投资单位已 将公司股权转让给新股东，而后续事项尚未 妥善处理，政府部门也未采取相应措施。 二、上述问题的主要原因分析 对领导干部的考核机制存在一定片面 性。目前对领导干部考核往往只注重经济指 标，在招商引资方面，更多的是注重引进项 目量、资金量的多少，而忽视引进的项目是 否科学、资金是否真实、引进方式与手段是 否合法等等。如此倾向，容易领导干部片面 的政绩观，一味追求招商引资的数量，不顾 其质量和效益，为了吸引投资项目，违规低 价出让土地甚至“零地价”出让土地。有时

　　为了急于求成， 不论投资商实力、 信誉如何， 一概盲目引进，造成投资商鱼龙混杂，良莠 不齐，甚至不惜以土地资源为代价，有意搞 虚假招商。 对招商引资的重要性缺乏全面的认识。 招商引资，不论吸引了多少投资项目，注入 了多少资金，归根结底是要通过项目建设推 进地方的经济社会发展。反映在土地问题上， 通过土地使用权的出让，以土地资源为载体， 充分利用投资，建设新项目，开发新的经济 增长点，促进地方经济社会的发展，才能真 正体现招商引资的宗旨。 决策机制和程序缺乏一定的透明度。目 前，国家已大力推行国有土地招拍挂制度， 并对土地出让的程序不断予以规范和完善。 而地方政府为了招商引资，充分利用土地资 源，在供地价格和供地方式上出台优惠政策， 土地已逐渐成为项目投资成功与否的重要 筹码。而地方政府对于招商引资过程中的用 地问题并没有统一的规范和标准，决策权主 要集中在少数领导手中，价格决策不透明， 少数人甚至个别人说了算，随意性较大，未

　　能形成公开、公平、公正的决策机制，影响 了地方的投资环境。 三、完善招商引资用地行为的相关

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